[대한행정사회신문 송경택 기자]

농림축산식품부(장관 송미령, 이하 ‘농식품부’)는 5월 7일 국회 본회의에서 농지 전수조사를 추진하고, 농지의 효율적인 활용을 위한 농지법 일부개정 법률안이 통과되었다고 밝혔다.

이번 농지법 개정 주요 내용은 다음과 같다.

먼저, 실효성 있는 조사가 이루어질 수 있도록 조사원의 토지 출입에 필요한 근거를 마련하고, 이와 함께 위반 행위에 대한 신고포상금 지급 대상에 불법 임대차도 추가하였고, 농지법 위반이 적발된 농지에 대해서는 사후 관리의 엄격함을 더했으며, 기존 지방정부의 재량이었던 농지 처분명령을 의무 규정으로 전환하여 예외 없는 행정조치가 이루어지도록 하며, 특히, 처분명령을 받은 소유자가 배우자, 직계존비속, 혹은 본인이 대표로 있는 법인 등 특수관계인에게 농지를 매각하여 규제를 회피하는 행위를 원천 차단하며, 만약 지방정부의 사후 관리가 미흡할 경우에는 농식품부 장관이 직접 처분명령을 내릴 수 있는 농식품부의 직접 처분 명령권을 신설하여 국가 차원의 농지 관리 책임을 강화하였다.

또한, 농촌의 인구 구조 변화에 따라 비농업인 소유 농지 관리를 위해 상속인이나 이농자가 소유할 수 있는 농지 상한(1만㎡)을 폐지하여 농지 세분화를 예방하고, 해당 농지는 반드시 한국농어촌공사 등에 위탁하여 임대하도록 의무화함으로써 농지가 유휴화되지 않고 계획적으로 활용되도록 하였으며, 아울러, 농지를 일정 기간 농업생산 이외 목적으로 사용하게 하는 타용도 일시 사용 허가 대상으로 가설건축물 형태의 ‘농산어촌 체험 시설’과 ‘영농형 태양광 발전설비’를 추가하였다. 

아울러 기존에 농업진흥지역에서 설치가 가능했던 목욕장, 한파 쉼터 등 편의시설의 사용 주체를 ‘농업인’에서 농업인 또는 농촌 주민’으로 확대하였고, 이번 개정안은 국무회의 의결을 거쳐 단계적으로 시행될 예정이며, 농식품부 윤원습 농업정책관은 “이번 농지법 개정으로 농지 전수조사를 위한 사전 준비가 완료된 만큼, 철저한 조사를 통해 농지가 투기의 대상이 아닌 농업인의 생산 수단으로 보전될 수 있도록 하겠다”이라고 밝혔다.

다음은 농지조사에 대한 전반적인 개요와 대응방안을 살펴보면, 농지전수조사는 2026년 2월 24일 국무회의에서 “농지도 투기 대상이 돼 가격이 상승되어 있다”하여 본격 추진되었으며, 농식품부는 4월 당정협의회를 통해 추진방안을 확정했고, 5월7일 국회본회의에서 농지법 일부개정법률안이 통과되면서 법적근거가 확보 되었으며, 이번 조사가 의미가 특별한바 그 이유는 2021년 LH 직원 신도시 투기 사태 당시에도 농지 전수조사 필요성이 제기 되었으나 인력과 비용 문제로 무산된바 있어, 이번 조사는 대한민국 헌정사상 최초로 시행되는 전국 단위 농지 전수조사라 할 수 있다.

정부가 내세우는 핵심 명분은 헌법상 “경자유전(耕者有田) 원칙의 회복이며, 경자유전이란 ”농사짓는 사람이 농지를 소유한다“라는 기본 원칙을 수호하며, 헌법 제121조에 명시되어 있으나, 현실에서는 농사를 짓지 않는 외지인이 투기 목적으로 농지를 소유하고, 이로 인해 농지 가격이 비정상적으로 상승해 청년층과 귀농인의 농지 접근성이 어렵다는 문제의식이 전제되고 있다는 사실이다.

실제로 수도권 인근이나 산골짜기, 야산 인근 농지마저 평당 30만~50만 원을 호가하는 비정상적 가격 상승이 나타나면서, 정부는 농지 투기 근절을 강력한 정책 우선순위를 설정했고, 이번 조사 예산만 670억 원에 달하며, 조사 인력 5,000명을 신규 채용 한것도 이러한 의지의 반영이라 할 수 있다.

이번 조사는 단순히 등록된 경작지만 보는 것이 아니라, 경작지, 휴경지, 전·답·과수원은 물론 지목상 농지가 아니라도 ”사실상 농지“로 사용되고 있는 토지까지 포함되며, 총 면적 195만 4,000ha가 조사 대상이며, 이는 대한민국 국토의 20%에 해당하는 매우 큰 규모이고, 우선적으로 1996년 농지법이 최초 시행된 이후 취득한 농지 115만ha가 우선대상이며, 아울러 1996년 이전부터 보유해 온 상속·증여 농지는 내년(2027년)에 추후 조사 대상이 될거라 예상되며, 혹시 1996년 이후 농지를 취득하였다면 올해 조사 대상에 포함된다고 봐야 하며, 농지취득자격증명을 발급받아 매입한 모든 농지가 조사 대상에 포함될 것이다.

전체 조사 대상 중에서도 정부가 ”투기 위험이 높다“고 판단해 심층 조사 대상으로 분류한 10대 집중조사 대상이 있으며, 만약 여기에 해당 된다면 일반 조사보다 훨씬 정밀하게 현장점검이 이루어질 가능성이 있으며, 그 대상은 토지거래허가구역 내 농지, 수도권 전 지역 농지, 관외 거주자(외지인)소유 농지, 최근 10년 내 농지취득자격증명을 발급받은 농지, 공유지분으로 취득한 농지, 경매로 취득한 농지, 무단 휴경이 의심되는 농지, 불법 임대차 의심 농지, 불법시설 설치·전용 의심 농지이며, 집중 대상 농지는 약 72만ha로 예상되며, 8월부터 올해 말까지 대규모 인원이 직접 현장에 투입되어 확인 할 예정이며, 특히 토지거래허가구역이나 수도권 등 투기·불법이 의심되는 농지에는 특별사법경찰관까지 관여하여 조사하지 않을까 생각되며 이것은 단순 행정조사라기 보다는 더욱 디테일한 확인이 될 것이다.

조사 일정과 방법으로 위성과 드론·AI 총동원하여 조사할 예정이며, 기초조사는 행정정보, 드론·위성·AI 분석으로 소유관계, 실경작 여부, 시설 설치·전용 여부, 휴경 여부 확인할 예정이며, 심층 조사는 10대 집중 조사 대상 72만ha이며, 대상 현장 정밀 점검 및 특별사법 경찰관을 배치하여 조사하리라 예상되며, 세부적인 조사 방법은 다음과 같다.

일반조사에서는 현장에 나오지 않고 사무실에서 진행되는 비대면 디지털 조사이며, 정부가 보유한 행정정보(농지대장, 농지취득자격증명 발급 기록, 농업경영체 등록정보)에 위성사진, 그리고 인공지능(AI)자료를 활용하여 등기부와 실소유자 일치 여부를 확인하는 실제 소유관계, 위성·드론 영상으로 작물 재배 훈적 분석하여 실경작 여부, 창고·주택·공장 등 무단 전용 확인하여 시설 설치 및 전용 여부 확인, 장기간 방치된 농지 식별을 위한 휴경 여부 등을 확인하리라 예상됩니다.

현장 정밀 점검 조사에서는 일반조사에서 불법 의심으로 분류된 농지와 집중 10대 투기 위험군 농지를 대상으로 하며, 지방정부 담당자와 조사원이 현장에 직접 실제 영농 행위가 이루어지고 있는지 육안 확인 및 사진 채증, 임대차 계약이 있다면 실제 임차인이 경작하는지 여부, 농막·창고 온실 등 시설이 적법한지 여부, 농지 소유자 이웃 진술 청취 등이며, 현장 방문 일정은 사전에 지주 또는 실경작자에게 통보되며, 지주·경작자는 동행·참관은 의무는 아니나, 본인이 현장 상황에 대해 진술한 내용이 있을지도 모르니 가급적 참석하는 것이 유리하다고 볼 수 있다.

다음은 위반 시 제재 사항으로 정단한 사유 없이 영농하지 않는 경우에는 1년 내 처분의무 부과하고, 1년 내 처분하지 않으면 6개월 기한의 처분명령 발부하며, 처분 명령 미이행시 감정평가액 또는 공시지가 중 높은 금액의 이행강제금을 25%를 매년 부과하며, 미납 시에는 농지뿐 아니라 다른 재산까지 압류 처분 가능하며, 이행강제금은 실제로 25% 부과되는데, 감정가격 1억2천만원, 개별공시지가 1억원인 농지의 경우 더 높은 금액인 1억2천만 원의 25%인 3천만 원이 매년 부과되며, 이행 강제금 총액이 농지 가격을 넘어서도 계속 부과된다는 점이며, 헌법재판소에서도 이를 합헌으로 판단한 바 있다.

2026년 5월 7일 국회를 통과한 개정 농지법에는 토지거래허가구역 내 무단 휴경이나 불법 임대차의 경우 1년의 처분의무 기간 없이 즉시 처분명령을 내릴 수 있다는 점이며, 예전에는 위반 적발, 1년 처분의무, 미 이행시 처분명령 등 단계적으로 진행하였으나 이 단계가 아닌 적발 즉시 처분 명령이 떨어질 수 있다는 것이다.

이러한 농지 조사에 대해 농지 소유자는 본인 농지의 자가진단을 통해 농지 소재지 또는 인접 군·구에 거주하지 않는다면 외지인 소유로 분류되고, 본인 또는 가족이 직접 경작하지 않고 방치 중이라면 휴경 처분 대상이며, 다른 사람이 경작 중인데 계약서가 없다면 불법 임대차로 분류될 수 있고, 최근 10년 내 취득했다면 정밀 조사 대상으로 분류되며, 토지거래허가구역이나 수도권 농지라면 특별사법경찰관 배치 대상이 될 수 있다는 점 등을 감안 해야 한다.

부득이한 사정으로 직접 경작이 어렵다면 한국농어촌공사가 운영하는 농지은행에 위탁하는 것이 유리하며, 농지은행에서 8년 이상의 위탁·임대할 경우 농지법 위반에 따른 처분명령 대상에서 제외되며, 세법상 비사업용 토지 판정에서 제외되고, 안정적인 임대수익 확보, 이행강제금 부과 리스크도 차단이 가능하나 농지은행 위탁도 2023년 개정 농지법에 따라 농지 취득 3년 이상 소유한 농지에 한해 위탁이 가능하며, 타인이 본인 농지를 경작하고 있다면 반드시 서면 임대차 계약서가 필요하다.

이미 통지서를 받았다면 처분의무 통지 후 1년, 처분 명령 후 6개월의 기한이 있으니 차분히 대처하면 되고, 이행강제금 고지서를 받은 날부터 30일 이내에 시·군·구청에 이의신청서 제출이 가능하며, 부상·징집·취학·3개월 이상 국외여행 등 정당한 사유가 있다면 객관적 증빙을 갖춰 소명하여야 하며, 처분명령을 받은 경우 한국농어촌공사에 공시지가와 인근 실거래 중 낮은 금액으로 매수청구를 할 수 있음을 인지 하여야 한다.

자주 발생한는 민원사례는 다음과 같다.

주말·체험 목적으로 취득한 약300평 미만의 농지는 별도 규정을 적용받으나, 다만 평일에 전혀 관리하지 않고 잡초만 무성한 상태로 방치되어 있다면 위성영상에서 휴경지로 분류될 가능성이 있으니 이점 유의하여야 하고, 부모님의 돌아가시면서 상속받은 농지 1만㎡까지 농영경영을 하지 않아도 소유 가능하나 초과분은 농지은행 위탁 등의 방법으로 정리하여야 하며, 농막은 연면적 20㎡ 이하 농업 활동 부속 용도에 한해 적법하나 사실상 주거용으로 쓰거나 면적을 초과한 경우 또는 컨테이너·창고 등을 임의로 설치한 경우는 위성영상에서 식별되어 원상회복 명령 대상이 될 수 있으며, 농지를 팔고 싶은데 살 사람이 없어서 못 팔고 있는 경우에는 매도를 위한 객관적 기록을 갖추었다면 일부 인정될 여지가 있다는 것이다.

농지를 소유한 토지주는 ”농지전수조사는 자주 발생하는것도 아니고 시간상 거리상 경작하지 못하는 것도 있는데 어떻게 대처해야 할지 모르겠다“라고 호소 하였고 농지 전문 관리인은 ”농지 관련 행정처분, 농지취득자격증명, 농지은행 위탁, 처분의무·처분명령 대응 등을 용어도 낯설고 어렵다“라고 전하였다. 

농지조사는 ”농사짓는 사람이 농지를 소유한다“라는 기본 원칙을 수호하며, 현실에서는 농사를 짓지 않는 외지인이 투기 목적으로 농지를 소유하고, 이로 인해 농지 가격이 비정상적으로 상승해 청년층과 귀농인의 농지 접근성이 어렵다는 문제의식이 전제되고 있다는 사실이며, 정부에서는 농지법 위반이 적발된 농지에 대해서는 사후 관리의 엄격함을 더했으며, 기존 지방정부의 재량이었던 농지 처분명령을 의무 규정으로 전환하여 예외 없는 행정조치가 이루어지도록 하며, 특히, 처분명령을 받은 소유자가 배우자, 직계존비속, 혹은 본인이 대표로 있는 법인 등 특수관계인에게 농지를 매각하여 규제를 회피하는 행위를 원천 차단하며, 만약 지방정부의 사후 관리가 미흡할 경우에는 농식품부 장관이 직접 처분명령을 내릴 수 있는 농식품부의 직접 처분 명령권을 신설하여 국가 차원의 농지 관리 책임을 강화한 것임을 다시 한번 숙지하며, 전수조사를 계기로 농지 소유의 적법성을 국민 모두 다시 한번 되돌아 보는 계기가 되고, 선진사회 길목에서 반드시 해결해야 할 과제라고 생각한다.