공익사업과 토지수용 과정에서의 토지보상, 지장물보상, 영업손실보상, 영농손실보상 등 절차에서 우리 행정사들의 역할을 생각해 본다.

대구 북구 오봉산 침산정

공익사업을 수행하고자 하는 경우 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 등(이하 '토지보상법 등'이라 한다.)에 따라야 한다.

토지보상법의 가장 강력한 규정은 개인 토지 등에 대하여 수용(필자는 '강제로 뺏는다'는 의미라고 설명한다.) 할 수 있는 제45조 '사업시행자는 수용의 개시일에 토지나 물건의 소유권을 취득하며, 그 토지나 물건에 관한 다른 권리는 이와 동시에 소멸한다'는 규정이다. 이 때 사업시행자가 취득하는 소유권은 원시취득되는 것으로서 수용 개시일 이전의 권리·의무는 소멸한다(일반 매매가 승계취득으로서 이전의 권리의무를 승계하는 것과는 차이가 있으며 이로 인해서 다양한 법률 문제가 발생한다는 점에서 깊이 검토할 필요가 있으나, 토지보상 현장에서 이와 관련한 문제를 행정사의 업무 범위 내로 포섭하여 처리하는 것에는 다소 한계가 있는 것으로 생각된다.).

보상협의 단계를 거쳐 토지수용위원회의 수용재결이 있고, 적법한 보상금 지급 또는 공탁이 있는 경우에 소유자 등의 동의나 서류 제출 없이 등기가 이전 되거나 물건에 대한 권리가 이전 되는 것이 일반인들에게 있어서는 받아들이기가 쉽지 않다.  현장에서 상담을 하다보면 "이런 공산당 법보다 더한 법이 어디 있느냐"라는 푸념을 하는 경우를 많이 접한다.

소유권 등에 대하여 수용권을 발동할 수 있도록 규정한 토지보상법 등에 따라 절차가 진행되는 과정에서 다양한 권리보호절차가 규정되어 있다. 하지만 아직 까지 법 해석에서 있어 피수용자의 권리보호보다는 수용권자인 사업시행자의 원활한 사업시행을 도모하는데 중점이 있다는 생각이 든다. 특히, 토지보상법 제16조는 '성실한 협의'라는 규정을 두어 수용 절차로 진행하기 전에 사업시행자에게 토지소유자 등과의 성실한 협의를 거칠 것을 요구하고 있고 이로 인해 토지소유자 등은 협의를 통해 토지보상가 등에 대하여 위법, 부당함을 주장하여 관철시킬 수 있다고 생각하지만, 현실과는 다름을 곧 인식하게 된다.(이에 대해서는 대한행정사회신문 2024.05.16. 토지보상법 '성실한 협의'의 의미와 행정사의 역할이라는 제하로 기고한 바 있다.)

행정사는 사업시행자의 성실한 협의가 전제 되어 수용 절차로 진행됨으로서 토지소유자 등의 권리가 박탈되는 과정에서 토지보상법에서 정한 절차를 완전한 이행하였는지와 정당한 보상금의 제시 등의 요건을 충족하였는지에 대하여 토지보상법 등을 검토하고, 현장 및 사실조사를 통하여 정확한 사실의 확인을 바탕으로 토지소유자 등을 조력하므로서 정당한 보상을 이룰 수 있다고 본다.

구체적으로 보상계획의 공고와 통지·감정평가사 추천· 보상금 협의 통지, 보상금 지급 방법(직접 지급 또는 공탁) 등이 적절 했는지 등 절차적 권리가 제대로 보장 되었는지를 조사하고,  보상금 산정에 있어서도 비교표준지·거래사례의 적절성·개별요인의 적용의 적절성 등 그 판단에 있어 감정평가사 고유 영역이라고 할 수 있는 부분에 대한 구체적인 주장을 배제하고, 현실적 이용상황이나 개별 토지의 특성 및 지장물의 특성의 정확히 조사되었는지, 보상금을 받을 수 있는 지장물이 누락되지는 않았는지, 토지 등이 일부가 편입되어 발생하는 문제가 없는지 등 현장조사 등을 통한 사실관계를 정확히 조사를 할 필요가 있다(실무 토지보상절차 중 협의·수용·이의재결에서 비교표준지나 거래사례 선정의 위법·부당성 주장이 받아들여지는 경우는 극히 드물며, 보상금 증액소송에 있어서도 마찬가지라고 본다. 그러나 현실적 이용상황이나 토지의 특성, 지장물의 특성, 누락지장물에 관한 사항 등의 구체적 사실조사 자료는 협의·수용·이의재결 단계에서 충분히 반영되는 추세이다.).

또한 영업(영농)손실보상에 있어서도 현재 영업장소의 적법성, 영업의 계속성, 물적·인적시설의 구성, 영업(영농)이익 등에 대해 조사할 필요가 있다. 특히 영업손실보상에 있어서 사업자등록 유무 및 장소의 적법성 유무, 영농손실보상에 있어서 실제소득입증자료의 유무· 농업인 여부 등에 대해 다툼이 많으므로 철저히 조사할 필요가 있다(이는 법리적 논점이 아니라 요건에 대한 사실 입증의 문제이므로 정확한 현장·사실조사와 이를 바탕으로한 의견서·이의신청서의 작성의 문제로 사업시행자와의 법리 싸움은 아닐 것이다.).

위와 같이 토지보상 절차에서의 절차적 권리 보장, 정당한 보상금 산정 등에 관하여 사실조사를 바탕으로 소유자 등에게 상담하고 자문에 응답하며 필요한 경우 진정서, 의견서, 이의신청서를 작성하여 사업시행자에게 제출 대행함으로도 충분함에도 행정사의 업무 범위의 한계를 넘어 소유자를 (법률상 또는 사실상) 대리하는 등의 업무 처리를 하는 것은 불필요할 뿐만 아니라 분쟁의 소지만을 남길 뿐이다.

현장에서 토지보상 관련 업무를 하면서 느끼는 것은 정확한 현장·사실조사에 바탕을 둔 상담과 자문의 응답, 의견서·이의신청서 작성을 통하여 토지소유자 등이 자신의 주장을 정당하게 펼 수 있도록 돕는 것이 가장 중요한 것이라고 생각한다. 토지보상절차에서 행정사법에서 정한 업무 범위 내에서 할 수 있는 일이 무궁무진함을 느끼는 것은 필자 뿐일까! 행정사법에서 정한 업무 범위 내에서 의뢰인을 도울 수 있는 방법을 찾는다면 다양한 방법이 있음을 다시 한 번 생각해 본다.

필자는 위임장을 첨부하면서 특별한 경우가 아닌 한 "000 행정사는 행정사법 제2조에 따른 업무 범위 내에서 위임인을 위하여 행정 법령 상담 및 자문 응답, 현장·사실조사, 현장 안내 및 자료 제공, 행정기관에 제출하는 서류의 작성 및 제출 대행 등을 위임 받아 처리하고 있으며, 변호사법 제109조에 위반되는 ‘법률사무(의견진술·이의신청의 사실상 대리 포함)를 수행하지 않습니다."라는 문구를 기재한다.